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论代议制一一国家决策权完善

发表日期： 2008/4/18 16:53:32 阅读次数： 3435

论代议制----国家决策权完善
     王明yi315315@126.com
    中国实行的人民代表大会制和西方国家实行的议会制，都是代议制的形式。所谓代议制，就是由公民选出的代表行使国家决策权，是民主政治的的载体。
    如何衡量不同代议制的民主化程度?与经济基础和人文相适应程度?决策成本高低?决策稳定和变革是否最优化?人类理性和社会情绪化是否平衡?
    一院制是只设立一个议会机构，立法程序简单。如西方的瑞典、芬兰、丹麦、葡萄牙、希腊等，社会主义国家中国、越南、朝鲜等。民主化高。与之相适应的条件应是经济发达、教育普及、人格独立、参政意愿强烈、自由选举。决策成本较低。决策较不稳定和变革快。社会情绪化高和人类理性较差。
    两院制是设立两个议会机构，分别选举或非选举方式产生，分别授予一定的立法权，相互牵制、保持平衡和稳定。如美国、英国、日本、法国、德国、前苏联等。民主化较高。与之相适应的条件应是经济较发达、教育较普及、人格相对独立、参政意愿较强烈、自由选举。决策成本较高。决策稳定和变革较慢。社会情绪化较低和人类理性较强。
    西方议会先于政党产生，政党是由议会中派别分化逐步发展起来的组织；社会主义的政党先于代议机构产生，主导了国家机构的产生。西方社会的决策变革是政党竞争结果，社会主义社会的决策变革是政党自我完善的结果。
    社会主义的代议制产生于巴黎公社设立代表人民群众的最高权力机关----公社委员会，用立法权和行政权相统一的政权组织形式取代三权分立的资产阶级政权组织形式。当前社会主义国家一般实行立法权和行政权分离，人民直接或间接选出代表组成代议制组织，代议制组织是最高权力机关，享有立法权，行政机关、司法机关对代议制组织负责，代表人数远远多于西方议会员。
    西方社会一般存在着两个以上政党，议会一般是两党轮流主导或多数党主导。社会主义社会一般只存在着一个执政党，执政党在国家组织中发挥主导作用。
    西方议会制从议会发挥作用大小角度分为议会主导制和总统主导制。
    从参与决策的人数多少衡量民主化程度，总统主导制小于议会主导制，两院制小于一院制，西方议会小于社会主义代议制。
    从与经济基础、人文相适应程度高低看，总统主导制适合的经济基础和人文要求，要低于议会主导制，两院制低于一院制，西方议会低于社会主义代议制。但当前社会主义国家都是通过暴力革命方式在落后地区建立起来的，理想化的代议制与所处的经济基础、人文条件不相适应，特别是民主传统。长期军事化的革命斗争确立和强化了个人权威和领袖意识，与落后的经济基础和人文条件相适应，在现实社会中，理想化社会主义代议制无法发挥积极作用，不能成为国家组织机构良好运行的基石，不能成为阻止国家动乱的力量。
    从决策成本看，决策成本取决于决策者的多少和决策者的决策能力及其决策时间，对比而言，总统主导制小于议会主导制，一院制小于两院制，西方议会小于社会主义代议制。
    从决策稳定和变革最优化角度看，总统主导制的决策稳定性小于议会主导制，两院制大于一院制，西方议会大于社会主义代议制。总统主导制的决策变革性大于议会主导制，两院制小于一院制，西方议会小于社会主义代议制。决策稳定和变革是否最优化?取决于经济发展水平和社会变革，经济增长和社会变革快，应考虑变革优先；经济稳定和社会变革慢，应考虑稳定优先；促进经济增长和社会变革，变革优先；
    从社会情绪化和人类理性看，总统主导制的社会情绪化大于议会主导制，两院制小于一院制，西方议会小于社会主义代议制。总统主导制的人类理性小于议会主导制，两院制大于一院制，西方议会大于社会主义代议制。
    如何化解国家决策的社会情绪化问题，美国进行积极探索，议会在每届定期大选外，还定期中选，如美国的参议院每两年换选1/3议员，每位议员有六年任期，而不是每六年一次全部更换议员，减少决策者变更，从而保证了决策的稳定，另确立了最高法院的法官终生制和总统任命制，保证了司法独立和最终司法审查权，赋予法官用理性审查政治家感性的权利，减少社会情绪化的影响。
    综上所述，可以分析出不同的代议制的优缺和适应的条件，为完善社会主义代议制提出的改革方案提供借鉴。
    当前中国处于快速发展的经济阶段，教育不普及、公民权利意识逐步加强、参政意识弱、民主意识差、新闻不完全自由、自由选举程度低、执政党强势执政、社会化情绪高、贫富差距大、贪污腐败常态化、司法权受制于行政权等。
    执政党的宗旨是“为人民服务”，执政党的强势执政与人民代表大会制作用从本质讲并不冲突。问题的关键是人民代表大会制能否成为国家权利制衡机制?保证国民经济持续自然增长，人民成为自我的主宰、安居乐业的主人，实现自由、公正、正义的社会目标。
    从执政党58年执政经历看，当前的人民代表大会制不能成为国家权利制衡机制，存在着制度上严重缺陷。无论是大跃进，文革，还是改革开放，中国都是进行自上而下的变革，执政党一直是发动机，执政的领导者，错了，人民倒霉；对了，人民享福。故，有必要对当前人民代表大会制进行完善，使理想的社会主义模式成为现实的可能，创造出优于当前资本主义的制度，使人人享有自由和民主，经济持续增长，环境优美，社会保障、安居乐业。
    因此，进行下列改革措施，完善人民代表大会制，实行国家机构非政党化、言论和选举自由、总统主导的五权分立制衡机制，即立法、行政、经济、检察、法院分立，相互制衡。
    一，国家机构非政党化。执政党进行民主化改革，实行集体决策制，确立党的意志转化为国家意志，必须通过立法表决认可，确立国家的一切权利属于人民。明确规定党员担任国家人大、行政、司法、经济的负责人期间保留党籍，不受党章、党的决议约束；党员人大代表在议案的评议、表决中，不受党章、党的决议约束。建立一元国家权力中心，解决政党决策直接取代国家决策问题，确立国家机构权威。实现代议制宗旨，保证决策者自由的决策，不受政党、团体等因素的强制干预，忠实地代表选民意志，履行国家决策人的义务。
    二，言论和选举自由。言论自由、选举自由是民主政治的基石。有言论自由，才能表达出政见；有选举自由，才能选举出治国良才。选举，宜采取公开演讲的竞选方式。
    三，总统主导的五权分立制衡机制。
    1，立法机关。保留现有的全国人民代表大会，作为制定和修改宪法、基本法律、规划的最终决定机关，五年换届一次，由每年一次会议，改为五年一次；将现有全国人大常委会作为国家的常设的立法和议事机构之一，另由每一地方省级单位普选二名参议员，任期六年，组成参议院，每两年更换1/3议员，设立参议院的目的，平衡国家和地方的利益，保证国家决策符合民众利益，保证决策稳定，降低社会情绪化。除宪法、基本法律之外的法律由全国人大常委会和参议院通过后，总统签署公布后生效。财政拨款法案由全国人大常委会批准后生效。宪法、基本法律经全国人大常委会和参议院通过后，再由全国人民代表大会通过公布后即生效；设立特别委员会，对检察机关和人员实施监督。
    2，行政机关。承担公共服务和应急处理，不享有立法权，享有紧急状态权。设总统、副总统各一名，由公民普选产生，一届任期五年，可连任两届。总统代表国家，是军事力量的最高统帅。总统提名各部门负责人，报全国人大决定任命，任期与总统一致。总统有推迟和拒绝签署法律的权利，拒绝签署的法律，经全国人民代表大会通过后才生效。总统在最高人民法院法官缺位时，提名补选终生法官，报全国人大决定任命。总统在最高人民检察院定期更换1/3检察官和补选时，提名更换和补选人员，报全国人大决定任命。设军事委员会，平时集体决策，战时受总统领导。职业军人终生不得担任全国人大常委会委员和参议院议员、总统、副总统、最高人民检察院检察官、最高人民法院法官。军事委员会委员由总统提名，全国人大决定任命。战时由总统宣布和取消，最高人民法院可以撤消战时和全国紧急状态的宣布。
    3，经济机关。设立公有经营性资产管理委员会、人民银行和国家公益性基金，各自独立，独立承担国有经济的持续增长和宏观调控职能。其财产、人员、物资、预算、财务、决算独立，实行集体决策制，任期15年，每五年更换1/3，可连选连任。由立法机构定期分次推荐更换决策人，由总统任命。生产资料的社会主义公有制是社会主义生产关系的基础，独立设立经济机关，有利于清除腐败土壤、专业管理、与行政职能分离，成为市场经济独立、公平竞争的经济主体和宏观经济调控的主体，减少了经济波动对政权的影响。
    4，最高人民检察院。将行政监察、审计、信访的职能划归人民检察院，人民检察院作为行政（刑事）和公益的监察、审计、公职犯罪侦查、公诉机构和非公刑事公诉协助机构、自诉刑事援助机构。其财产、人员、物资、预算、财务、决算独立，实行集体决策制，任期15年，每五年更换1/3，不能连选连任。
    5，最高人民法院。承担宪法法院和终审法院职能，实行法官终生制和总统任命制，法院的财产、人员、物资、预算、财务、决算独立，实行集体决策制，保证了司法独立和最终司法审查权。
    通过上述制度性安排，可以实现立法、行政、经济、检察、法院职能分离，相互制衡。
    总统主导体现在向立法机构提出任何方面的议案，推迟和拒绝签署法律，行政部门负责人、检察官、法官的提名权，经济决策人的任命权，紧急状态和战时的最高统治权。
    五权分立的国家权力制衡和效能制度分析。
    1，立法方面。内部制衡和效能，在保留两院制相互制衡的基础上，增设人数较多的全国人民代表大会，作为制定和修改宪法、基本法律、规划的最终决定机关，扩大了民主，保证了议案科学合理、兼顾多方利益，消除了一院制的弊端，实现了社会正义目标，避免对公民自由权的侵犯。对外部制衡和效能，全国人民代表大会作为总统否决法律案的裁决机关，消除了议会与总统意见不一时对立，避免了罢免总统和解散议会极端政治事件产生，保持社会稳定；全国人大常委会通过审查人大、参议、行政、经济、检察、法院的财政拨款法案、实施财政监督；通过其任命和推荐权行使，决定和主导新决策人产生，影响行政、经济、检察、法院的集体决策；认为行政决定、经济决议、检察决议及其它们行为违反现有法律和正当的立法权行使，可以向最高人民法院起诉。工作人员不服检察院的处罚的，可以向法院提出起诉。
    2，行政方面。内部制衡和效能，总统统一领导行政机关，实行个人决策制，保证了政府的公共服务和应急处理职能的实现；适当分离军事力量决策权，避免军事独裁；职业军人的任职限制，防止军事政变；赋予总统紧急状态权和战时宣布权，保证国家及时应对危机；看守机构和调查侦查机构分离，极大地减低刑讯逼供发生的可能性。对外部制衡和效能，总统通过提名权的行使，主导新的检察、法院、军事决策人产生，进而影响其机构的集体决策；总统对经济决策人的任命，决定了新的经济决策人的产生，进而影响其机构的集体决策；总统可以根据执政需要和理性提出议案供立法机构审议，也可以推迟和拒绝签署除宪法、基本法律之外的法律；总统认为立法机构通过的法律和议案有违反宪法、正当的行政管理需要和公民固有的不可移的权利的，可以向最高人民法院提出审查请求；总统认为经济、检察决议及其它们的行为违反了现有的法律和正当行政管理需要的，可以向最高人民法院起诉，要求纠正；行政工作人员不服检察院的处罚的，可以向法院提出起诉。
    3，经济方面。内部制衡和效能，实行集体决策制，会议主持轮流担当，每五年更换1/3；各经济机构各自独立。对外部制衡和效能，根据经济需要向立法机关提出议案，认为立法机关通过的法律和议案有违反宪法和正当经济管理权利，可以向最高人民法院起诉；认为行政机关超越行政管理职权，可以向法院起诉；认为检察院超越监察职权，可以向法院起诉。工作人员不服检察院的处罚的，可以向法院提出起诉。
    4，检察方面。内部制衡和效能，实行集体决策制，会议主持轮流担当，每五年更换1/3，不能连选连任，保证有一定的更新。对外部制衡和效能，实施对立法、行政、经济、法院的检察，提出罢免案、进行处罚、提请刑事诉讼；根据检察需要向立法机关提出议案，认为立法机关通过的法律和议案有违宪法和正当检察权利，可以向最高人民法院起诉；认为行政决定、经济决议及其它们的行为违反了现有的法律和正当检察需要，可以向最高人民法院起诉。
    5，法院方面。内部制衡和效能，实行集体决策制，会议主持轮流担当，法官终生制。对外制衡和效能，主动对战时和全国紧急状态的宣布决定进行审查，避免独裁和政变；被动审查立法、行政、经济、检察提请的诉讼，及时作出终审裁决，维护宪法、法律权威，保障公民的权利和自由不受侵犯。工作人员不服检察院的处罚的，可以向法院提出起诉。
    五权分立与西方三权分立比较。
    三权分立制衡制法理渊源实质上来至于西方一句谚语----没有人能正确评价自己，说明相互制衡必要性，并不是西方资本主义专有的政治制度，它仅是一种相互制衡的制度，不能说采取三权分立政权组织形式就是走资本主义道路，它本身不存在着姓资姓社问题，是人类文明的结晶。原有的人民代表大会制是一元结构，不能解决权力制衡问题，只要有人取得权利中心位置，就可主宰整个国家。
    西方社会实行生产资料的私有制，公有经营性资产一般较少，对公有经营性资产采取政府托管和与私人股份合资经营方式。社会主义中国已经积累起巨大的公有经营性资产，生产资料公有制是社会主义生产关系的基础，保证公有资产的保值增值是发展社会主义的必然要求，不可能采取西方的方式，有必要设置新的制度。公有经营性资产的经营谋利性与政府公益职能不一致，政府管理公有经营性资产必然造成经济效益低下、权钱交易，腐败政府肌体。在立法、行政、司法三权之外，设立独立的经济机构，是必然的选择。
    西方社会对行政机关的监督主要是靠政党主导的竞选制度、公务员制度、言论自由和议会监督制度保证的，中国不存在着西方的政党制度，实行三权分立的制度，不能解决对行政机关监督问题，更不能解决中国的民主和发展问题。设立检察院独立行使检察权，将行政监察和立法机构的监督统一由专业的检察机构的检察，有利于及时有效地追究违法犯罪，维护国家机构的正常运转。
    用具有广泛代表性的全国人民代表大会作为制定和修改宪法、基本法律、规划的最终决定机关和总统否决法律案的裁决机关，扩大了民主，消除议会和总统的对抗，比西方两院制立法机构更完备。
    将立法、行政、经济、检察之间纠纷交给法院裁决，改变了三权分立制下的解散和罢免对抗方式，更大程度上确立了人类理性的权威。
    实行总统主导的五权分立制衡制的前提。是国家机构非政党化、言论和选举自由，否则五权分立制衡制难以发挥应有的作用。

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